习近平总书记在2018年两院院士大会上提出，要促进创新链和产业链精准对接，加快科研成果从样品到产品再到商品的转化，把科技成果充分应用到现代化事业中去。实现这一目标，要靠科技创新与产业发展有机融合，这对科技创新的思想认识、政策设计、资源配置以及保障机制等多个方面的工作提出了新要求。

　　这其中，全面系统理解科技创新与产业发展融合的机理和规律，从意识上弥合科学知识生产和经济价值实现这二者长期以来存在的鸿沟甚至脱节，是实现科技与产业有效融合的首要条件。一方面，它们都是国家创新生态系统的关键部分，是实现国家创新驱动发展战略的重要引擎；另一方面，它们在行为主体及相应的政策干预的手段与目标上，又有着根本不同。认识科技创新与产业发展各自的属性，在此基础上建立并落实二者之间的“双向反馈”机制，进而贯通从科技到产业的研发链和创新链并统筹部署政策链，是解决这一难题的应有之义。

　　“双失灵”现象影响创新效果

　　科技创新与产业发展融合的实质，是知识转化为财富，继而由财富支持知识的再生产，在整体上提升全社会财富与福祉的过程。这是一个知识生产—价值实现—知识生产持续进行的“大循环”，是科技创新成果转化为社会生产力、产业需求牵引科技创新持续进行从而实现“双促进、双提升”的关键环节，是一个经济体从根本上转变发展方式、实现创新驱动发展的重要引擎。

　　科技成果转化是支撑“大循环”实现的微观基础。从各创新主体的角色和功能来看，科技成果转化是一个通过需求牵引，由科研机构和大学作为技术供体，由市场聚集包括技术在内的多种创新要素，然后由企业创造产品并获得盈利的价值实现与增值过程。在这个过程中，政府公共政策的作用在于建立和维护有序的市场环境，激励和规范市场主体的创新活动，并通过制度与法律建设确保创新主体的权利与责任。科技成果转化是技术供体—受体—供体之间循环往复的“小闭环”，它是“大循环”能够有效运转的逻辑支点和现实支撑。显然，在小闭环中，如何实现技术供体与受体之间的无缝对接，这不仅是技术创新的问题，更是组织与制度创新的议题。实践中，创新政策设计与执行的焦点，就在于如何围绕小闭环的需求建立起合理的创新系统结构及其运行机制。

　　基于此，不同经济体从自身的意识形态基础、资源禀赋、经济与科技创新水平、既有产业结构、在创新价值链上的位置以及国际宏观环境等方面的因素出发，因地制宜建构了多样化的国家/区域创新系统。作为重要的创新政策范式，创新系统强调了经济体在生产和利用知识与科技成果方面的差异和特点。为了最大程度地生产、吸纳、消化和利用创新知识，特别是通过科技创新的成果推动经济社会的持续发展，世界主要经济体都进行了积极探索。

　　研究发现，高效的创新系统具有以下共性特征。第一，创新系统内，政府、研究机构和市场等各主体，都具有建立在其行为理性上的相对明确的行动边界，而创新政策的制定与实施就是依据这些边界的规定及性质进行的；第二，现实中由于政策及其执行过程中的不完备性和不可避免的非理性、不确定性因素，上述主体的活动既存在交叠也存在空缺，即创新中普遍存在的“系统失灵”和“市场失灵”。实践中这二者往往同时存在，导致创新过程出现“双失灵”的现象。

　　通过制度建设实现双向反馈

　　“双失灵”现象的普遍存在，是科技创新和产业发展的两类行为主体其性质与定位的内在差异所决定的，这也构成了创新政策长期以来研究和实践的难点与焦点。

　　首先，从定位来看，科技创新的主体，特别是从事基础性、前瞻性、战略性以及公益性科技创新的主体，主要是由政府公共资金支持的研究机构和研究型大学。产业发展的主体是企业，特别是具有一定技术能力以及基础设施条件的企业。因此，研究机构和大学与企业分别作为科技成果转化中技术的主要供体与受体，是两个既相互依存又彼此独立的组织群或子系统。它们既具有技术创新的科学价值实现和经济价值实现的关联，又各自受到不同的制度逻辑和动力的驱使。

　　其次，从组织运行及治理机制来看，研究机构和大学的科研经费大部分来自财政拨款，其科研人员及其研发活动组织方式主要受科学研究活动所特有的内在激励机制组织和驱动，组织成员的认同与对回报及收益的期待主要建立在学术共同体行为规范的基础上。相对而言，企业是市场环境中自负盈亏的行为主体，以逐利性和追求投入回报比为其行动准则，因此企业所从事的研究活动具有明显的实用性、短期性特征。尽管政府政策和公共资源会对企业创新活动带来补贴，但本质上企业的研发活动布局都是以短期内的最大盈利为导向的。

　　第三，从科技成果产出看，在由财政资金支持的研发活动中，只有一小部分具备成果转化或商业化潜力，因此总体上可以进入市场交易的企业可用技术（非竞争性技术或竞争前技术）规模有限，具有稀缺性特点。

　　因此，支持创新发展的公共政策的重点和难点就是打破、填平或缩小这些鸿沟。它的内容和目标就在于建立和运行新的组织形态及其内部界面，实行新的运行机制及治理结构，重新组织和整合各创新主体在科技成果转化中的角色与功能、实现“小闭环”的良性运行，形成基础研究有效支撑成果转化、成果转化及其价值实现反哺基础研究的双向反馈机制。

　　这种双向反馈机制的核心内容包括：第一，参与反馈的主体，主要是科研机构与大学、企业、政府以及其他创新中介，其中反馈的两端分别是从事研究活动和从事商业活动的两个组织群（子系统）；第二，反馈的内容，主要是创新要素的流动、信息的传播和共享、价值的分配与再分配以及人员的流动（包括回流）；第三，实现反馈的机制，主要涉及投入机制、权责与风险共担机制、利益分配机制以及用人机制。双向反馈机制的实质在于两头并重、双向反馈：既要重视基础研究活动，建构从供给到需求的正向链条，也要重视产业发展对科技创新的驱动作用，即从需求到供给的反向链条；显然，正向链条与反向链条之间通过互动机制，实现双向反馈。

　　近年来我国在一些地方创建的新型研发组织在这方面进行了积极探索。如，江苏产业技术研究院同时开展产业技术的研发和供给，凭借创新的机制设计与研究机构和企业开展合作，同时深度整合国际资源。新型研发组织自身有望成为一个实现双向反馈机制的功能载体。其启示在于，相比于传统的公共政策，新型研发组织的政策框架呈现出链条化、体系化特征，贯通了从科技到产业发展的完整创新活动，形成了促进科技创新与产业发展有效融合的内在机制。

　　政策要发挥补全链条的作用

　　创新系统中，政府角色的核心在于通过制定和实施创新政策，在创新链的各个环节上根据主要行动者的特点激励创新活动的发生。通过运用针对性的政策工具，积极发挥对各创新主体的联接、校准和润滑作用，实现小闭环的双向反馈和为大循环提供基础条件。为此，政府需要打造将科技政策和产业政策整合起来的“政策链条”或“政策组合”，特别是在创新链黏合性不强甚至完全空缺的地方，政策设计要发挥“补全链条”的作用。

　　长期以来，由于不同部门之间的分工和分隔，支持创新活动的政策也往往是割裂的，难以凝聚起来发挥作用。其结果，不仅造成了极大的物质资源浪费，而且由于政策之间衔接不力，导致创新系统在一些环节上运行效率不高，成为持续创新的掣肘。“政策链”的内涵和实质就在于既要将创新活动所涉及的主体充分整合、彼此嵌入，更要通过制度化的方式将合作关系以惯例化、制度化的方式稳定下来，通过制度创新来激发和保障技术创新。

　　因此，总体而言，在科技成果转化方面，政府不仅要利用常规政策工具，更应该出台和善用“补链”功能的政策，以实现创新链与产业链的精准对接：通过资源配置支持基础研究；通过战略和规划引导战略性技术和产业的发展方向；通过建立完善中介服务体系形成创新活动的网络效应；通过硬件设施和软件环境建设推动创新要素集聚；通过制度调整创造维护良好的市场规则和广义上的创新环境；通过制定包括财政、金融、税收、产业、城市建设与规划、人才等多方面的政策措施，形成从科技创新到成果转化的“成本洼地”。实质上，就是通过整合的创新政策链条，促进科技创新和产业发展的深度融合。